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Die deutschen Staatsfinanzen verbesserten sich im vergangenen Jahr. Das Defizit und die Schuldenquote gingen weiter zurück. Das Defizit lag zwar noch bei 2 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Es resultierte aber im Wesentlichen aus temporären Hilfsmaßnahmen. Zudem belastete die schwache Konjunktur die Budgets leicht. Strukturell war der Staatshaushalt somit in etwa ausgeglichen (vgl. ausführlicher „Deutscher Staatshaushalt in Krisenzeiten – Entwicklungen in den Jahren 2020 bis 2023“). Die Schuldenquote betrug zum Ende des dritten Quartals knapp 65 %. Gegenüber ihrem Krisenhoch von 69 % im Jahr 2021 sank sie bereits deutlich in Richtung des Referenzwertes von 60 %. Dies lag daran, dass das nominale BIP vor allem preisbedingt stärker wuchs als die Schulden (Nennereffekt). Im EU-Vergleich waren Defizit- und Schuldenquote weiterhin moderat.

Die Defizitquote sank gegenüber 2022 um ½ Prozentpunkt, jedoch nicht aufgrund einer Sparpolitik. Vielmehr entfielen temporäre Corona-Maßnahmen im Umfang von fast 1½ % des BIP. Dagegen belasteten die Energiekrisen-Hilfen die Staatsfinanzen noch etwas stärker als 2022 (vgl. Schaubild „Temporäre defizitwirksame Fiskalmaßnahmen mit direktem Bezug zur Corona- und Energiekrise“). Hierzu trug bei, dass die Politik breiter gefächerte Transfers wählte und diese kaum an der Bedürftigkeit ausrichtete. Dies gilt insbesondere für die Energiepreisbremsen, aber auch für die Steuer- und Sozialbeitragsbefreiung von Inflationsausgleichsprämien. Die schwächere Konjunktur erhöhte das Defizit leicht. Die Steuern entwickelten sich zudem deutlich schwächer als gesamtwirtschaftliche Entwicklungen und Rechtsänderungen erwarten ließen. Vorangegangen war ein auffallend starker Anstieg der Steuereinnahmen in den Jahren 2021 und 2022. Mit der Gegenbewegung 2023 bildete er sich teils zurück. Auf der Ausgabenseite zogen einige Posten deutlich an, neben den Zinsen etwa die Militärausgaben.

Im laufenden Jahr dürfte das Defizit weiter sinken, aus heutiger Sicht aber nicht unter 1½% des BIP. Der erwartete Rückgang liegt daran, dass die Energiekrisen-Hilfen des Wirtschaftsstabilisierungsfonds-Energie (WSF-E) entfallen. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom November 2023 entschied der Bund, sie nicht ins Jahr 2024 zu verlängern. 2 Damit fährt er die Hilfen etwas schneller zurück als zuvor geplant. Abgesehen von solchen temporären Einflüssen dürfte sich der Finanzierungssaldo wohl weiter verschlechtern. Folglich ist strukturell mit einem moderaten Defizit zu rechnen.

Das strukturelle Defizit dürfte gegenüber 2023 vor allem durch Mehrausgaben im Klima- und im Bundeswehrfonds steigen. Die kleineren Konsolidierungsschritte in anderen Bereichen der Bundesfinanzen gleichen dies bei Weitem nicht aus. Zudem könnten sich die Defizite von Ländern und Gemeinden etwas vergrößern. So dürften die höheren Preissteigerungen der letzten Zeit weiterhin die Ausgaben antreiben. Dabei erhöhen die letzten Tarifabschlüsse und Anpassungen der Beamtenbesoldung die Personalausgaben deutlich.

Auch die Finanzlage der Sozialversicherungen verschlechtert sich 2024 voraussichtlich etwas. Renten-, Gesundheits- und Pflegeausgaben wachsen strukturell stärker als die Bezugsgrößen der Beiträge. Außerdem kürzt der Bund einige Zuschüsse, etwa an die Kranken- und die Rentenversicherung. Mehreinnahmen aus höheren Beitragssätzen zur Pflege- und Krankenversicherung gleichen die Belastungen nur zum Teil aus. Der Gesamt-Beitragssatz zu den Sozialversicherungen dürfte im laufenden Jahr auf fast 41 % klettern (2023: 40,5 %).

Im nächsten Jahr sinkt die gesamtstaatliche Defizitquote aus derzeitiger Sicht nochmals. Der Bund hat seine umfangreichen haushaltsmäßigen Rücklagen im Klimafonds und Kernhaushalt dann weitgehend verbraucht und muss dort Defizite senken. 3 Zudem entfallen 2025 die letzten temporären Stützungsmaßnahmen (v. a. Abgabenbefreiung von Inflationsausgleichsprämien). Verglichen mit diesen Entlastungen sind budgetbelastende Faktoren wie ein steigendes Defizit im Bundeswehrfonds voraussichtlich weniger gewichtig.

Die Schuldenquote dürfte in den Jahren 2024 und 2025 weiter zurückgehen. Zwar ist kein so starkes nominales BIP-Wachstum zu erwarten wie 2023, weil die Preisdynamik abnimmt. Das Defizit ist aber voraussichtlich niedriger. Der Rückgang der Schuldenquote fällt allerdings geringer aus, wenn der Bund Kredite aufnimmt, um ein Generationenkapital zugunsten der Rentenversicherung aufzubauen.

Die geplante Reform der EU-Haushaltsregeln könnte die europäischen Vorgaben für Deutschland ab dem kommenden Jahr stärker ändern (vgl. „Zur Reform der europäischen Fiskalregeln“). 4 Soweit absehbar muss Deutschland gemäß den reformierten Regeln seine strukturelle Defizitquote auf maximal 1½% begrenzen. 5 Zudem soll die Schuldenquote durchschnittlich jährlich um ½ Prozentpunkt bis zum Referenzwert von 60 % sinken. Diese Vorgaben hält Deutschland aus heutiger Sicht ein. Gegebenenfalls kommen aber zusätzliche Anforderungen hinzu, um für die steigenden alterungsbedingten Lasten vorzusorgen. Insgesamt ist noch nicht ganz klar, was die reformierten EU-Regeln im Einzelnen für Deutschland bedeuten werden.

Die deutsche Schuldenbremse bindet die Fiskalpolitik nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom November 2023 wieder stärker. Derzeit wird verschiedentlich vorgeschlagen, die Schuldenbegrenzung durch Änderungen im Grundgesetz zu lockern. Manche Vorschläge zielen darauf, die Verschuldungsspielräume generell zu erweitern. Andere wollen zum Beispiel nur investive Ausgaben oder Transformationsaufgaben über zusätzliche Schulden finanzieren. Diskutiert werden hierzu vor allem zwei Ansätze: Gemäß dem ersten würde die Schuldenbremse wieder durch eine Goldene Regel ersetzt. Gemäß dem zweiten würde ein weiteres kreditfinanziertes Sondervermögen im Grundgesetz neben der Schuldenbremse eingeführt.

Die Bundesbank hält effektive Fiskalregeln für wichtig, um solide Staatsfinanzen abzusichern. Vor dem Urteil des Verfassungsgerichts war die Schuldenbremse über die Ausnahmeklausel aufgeweicht worden. Die Bundesbank befasste sich auch deshalb bereits im Frühjahr 2022 damit, wie die Schuldenbremse stabilitätssichernd reformiert werden könnte. 6 Die Überlegungen setzten darauf, eine Regel mit einer wieder stärkeren Bindungswirkung mit einem etwas weiteren Defizitspielraum zu verbinden. 7 Sie passen auch zur aktuellen Diskussion: Die deutschen Fiskalregeln sollten Budget-Obergrenzen einziehen, mit denen Deutschland den 60 %-Referenzwert für die Schuldenquote im Regelfall einhält und nach Verfehlungen zügig wieder erreicht. In diesem Rahmen lassen sich Teile des Kreditspielraums für bestimmte staatliche Ausgaben reservieren. Dies ginge beispielsweise mit einer gekappten Goldenen Regel, wie sie die Bundesbank erörterte: Bis zu einer festen Obergrenze dürfen staatliche Nettoinvestitionen mit Krediten finanziert werden. 8 Ein Sondervermögen mit eigener Kreditgrenze im Grundgesetz könnte so ausgestaltet werden, dass es den Defizitspielraum in vergleichbarer Weise erweitert; es würde diesen Grundüberlegungen insofern nicht widersprechen. Zu beachten ist, dass Deutschland zugleich die EU-Haushaltsregeln einhalten muss. Das heißt, die jeweils engere Regel bestimmt den Defizitspielraum.

Die Steuereinnahmen 9 stiegen im Jahr 2023 gegenüber dem Vorjahr um 2 % oder 15 Mrd € (siehe oben stehendes Schaubild und Tabelle „Steueraufkommen“). Einerseits ließ die hohe Inflation die makroökonomischen Bezugsgrößen der Steuern deutlich steigen. Auch über die Steuerprogression ergaben sich Mehreinnahmen. Andererseits verringerten Steuersenkungen den Anstieg spürbar. Dieser fiel insgesamt um 3 Mrd € oder 0,3 Prozentpunkte niedriger aus als in der Oktober-Steuerschätzung erwartet. 10

Die Einnahmen aus der Lohnsteuer legten um 4 % (+ 9 Mrd €) zu. Dieser Anstieg lag 3 Prozentpunkte niedriger als der Zuwachs der relevanten makroökonomischen Bezugsgröße, der gesamtwirtschaftlichen Bruttolöhne und -gehälter. Denn Steuersenkungen überwogen per saldo die stützenden Progressionseffekte. Gegenüber 2022 erhöhten die entfallenen Energiepreispauschalen (10 Mrd €) das Aufkommen. Sie waren überwiegend aus dem Lohnsteueraufkommen gezahlt worden. Bedeutsamer waren aber dauerhafte Steuersenkungen. Vor allem passte der Gesetzgeber den Einkommensteuertarif an, um die hohe kalte Progression aus 2022 zu kompensieren. Hinzu kam, dass Einmalzahlungen beim Lohn vielfach als Inflationsausgleichsprämien steuerfrei waren. Nicht zuletzt dämpfte die deutliche Anhebung des Kindergeldes, das aus dem Lohnsteueraufkommen gezahlt wird.

Die Umsatzsteuer legte 2023 nur um 2½% zu und damit 3 Prozentpunkte weniger als der nominale private Verbrauch – ihre wichtigste makroökonomische Bezugsgröße. Steuersenkungen verringerten den Zuwachs deutlich. Dies waren vor allem die temporär niedrigeren Steuersätze für Erdgas und Fernwärme. Darüber hinaus waren die Steuereinnahmen 2022 offenbar wegen Nachzahlungen aus der Coronakrise erhöht.

Die gewinnabhängigen Steuern insgesamt entwickelten sich seitwärts. Dabei verzeichneten die veranlagte Einkommensteuer und die Körperschaftsteuer jeweils Rückgänge. Dazu trugen neben der schwachen realen Wirtschaftsentwicklung auch Rechtsänderungen bei: Diese betrafen vor allem die Einkommensteuer mit der oben genannten Kompensation der kalten Progression. Dynamische Zuwächse verzeichneten dagegen die nicht veranlagten Steuern vom Ertrag (v. a. Dividendenbesteuerung) und die Abgeltungsteuer auf Zins- und Veräußerungserträge.

Steueraufkommen

Quellen: Bundesministerium der Finanzen, Arbeitskreis Steuerschätzungen und eigene Berechnungen.

Die rückläufige Entwicklung im Immobiliensektor belastete die Grunderwerbsteuer, die den Länderhaushalten zufließt. Das Aufkommen sank gegenüber 2022 um 29 % oder 5 Mrd €. 18

Dies senkte den Aufkommenszuwachs insgesamt um ½ Prozentpunkt.

Für das laufende Jahr erwartete die offizielle Steuerschätzung im letzten Oktober, dass die Steuereinnahmen stärker steigen als 2023. Dabei entwickeln sich die gesamtwirtschaftlichen Bezugsgrößen etwas ungünstiger. Per saldo sind aber die Ausfälle durch Rechtsänderungen deutlich geringer als 2023:

– Der Gesetzgeber senkte den Einkommensteuertarif zu Jahresbeginn 2024 ähnlich stark wie im Vorjahr.

– Im Bereich der indirekten Steuern kommt es per saldo zu Mehreinnahmen: Zwar verringerte sich die Stromsteuer für das Verarbeitende Gewerbe auf den europäischen Mindestsatz. Jedoch ist Anfang 2024 die Senkung der Umsatzsteuer für Speisen in der Gastronomie ausgelaufen. Und die Umsatzsteuer auf Erdgas und Fernwärme soll wohl Ende März wieder steigen.

– Zudem bringt bei den gewinnabhängigen Steuern nun Mehreinnahmen, dass in vergangenen Jahren beschleunigt abgeschrieben wurde.

– Der Anteil der Bruttolöhne und -gehälter, der als abgabenfreie Inflationsausgleichsprämie gezahlt wird, dürfte zurückgehen.

Die Steuereinnahmen dürften dabei allerdings spürbar niedriger ausfallen als bei der letzten offiziellen Steuerschätzung prognostiziert. Grund sind erstens geringere Einnahmen aufgrund von zwischenzeitlichen Rechtsänderungen. Bedeutsam ist vor allem die genannte Stromsteuersenkung. Darüber hinaus ist aber wohl auch geplant, die Freibeträge bei der Einkommensteuer weiter zu erhöhen. Zudem könnten begrenzte Ausfälle aus dem Wachstumschancengesetz hinzukommen. Für dieses läuft noch ein Vermittlungsverfahren zwischen Bundestag und Bundesrat. Zweitens dürfte das niedriger als erwartet ausgefallene Steuerergebnis aus 2023 wohl teilweise auf 2024 ausstrahlen. Drittens könnte das Wirtschaftswachstum geringer ausfallen als im Herbst unterstellt.

Der Bund reagierte auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom November 2023 zunächst mit einem Nachtragshaushalt für 2023. Dieser nahm das geplante Bundesdefizit (einschl. Extrahaushalten) von ursprünglich 232 Mrd € auf 135 Mrd € zurück (siehe Tabelle „Wichtige Haushaltskennzahlen des Bundes“, Ziffer 21). Im Ergebnis lag das Defizit 19 noch weit niedriger bei 88 Mrd € (siehe ebenda). Gegenüber den angepassten Planungen schlossen vor allem die Extrahaushalte günstiger ab, insbesondere der Klimafonds. Zudem erzielten Sondervermögen ohne Planzahlen im Bundeshaushalt deutliche Überschüsse. Gegenüber 2022 ging das Defizit des Bundes insgesamt (einschl. Extrahaushalten) sehr kräftig um 59 Mrd € zurück. Dabei sank das Defizit vor allem im Kernhaushalt.

Der Bund musste die Haushaltsplanungen für 2023 aufgrund des Urteils des Bundesverfassungsgerichts überarbeiten: Im Klimafonds, im WSF-E und im Fluthilfefonds aus 2021 hatte er umfangreiche Notlagenkredite zurückgelegt. Im Klimafonds strich er die Rücklage aus der für nichtig erklärten Zuweisung von 60 Mrd €, bei den anderen beiden Fonds dagegen die gesamten Rücklagen. Mit Rückgriff auf die Ausnahmeklausel veranschlagte er daraufhin statt Rücklagenentnahmen Kreditaufnahmen im WSF-E und im Kernhaushalt für den Fluthilfefonds. Darüber hinaus bestand Anpassungsbedarf im Kernhaushalt, da die rechnerische Konjunkturlast in der aktuellen Projektion um 10 Mrd € niedriger ausfiel. 20 Der Nachtragshaushalt weist zum Ausgleich insbesondere eine höhere globale Minderausgabe, Mehrentnahmen aus der Rücklage sowie niedrigere Zinsausgaben aus.

Wichtige Haushaltskennzahlen des Bundes 21
in Mrd €

Quelle: Bundesministerium der Finanzen und eigene Berechnungen.

Der Kernhaushalt schloss mit einem Defizit von 65 Mrd € ab und damit 6½ Mrd € günstiger als im Nachtragshaushalt geplant. Die Einnahmen überstiegen die Planung um 2½ Mrd € (vgl. Tabelle „Wichtige Haushaltskennzahlen des Bundes“, Ziffer 2.). Die Ausgaben blieben insgesamt um 4 Mrd € unter den Ansätzen, insbesondere bei Investitionen, laufendem Sachaufwand und Unternehmenstransfers. Die Abweichungen bei einzelnen Größen sind bemerkenswert: Da der Bund die Planungen zum Nachtrag erst kurz vor Jahresende abschloss, wären hier eigentlich genauere Ansätze zu erwarten gewesen. Stattdessen enthielt der Nachtrag noch hohe globale Minderausgaben (vgl. ebenda, Ziffer 1.b).

Im Vorjahresvergleich ging das Defizit des Kernhaushalts stark um 51 Mrd € zurück. Dabei wuchsen die Einnahmen kräftig um 6½% (+ 26 Mrd €). 22

Neben gestiegenen Steuereinnahmen trugen hierzu nicht zuletzt Einnahmen von 4 Mrd € aus dem schuldenfinanzierten EU-Extrahaushalt Next Generation EU bei. Die Gesamtausgaben gingen dagegen kräftig um 5 % zurück (– 25 Mrd €). Maßgeblich dafür war, dass pandemiebezogene Ausgaben ausliefen, etwa für die gesetzliche Krankenversicherung und Unternehmenshilfen. Dies überwog den ausgeprägten Anstieg der Zinsausgaben (+ 22 Mrd €). Von diesem Anstieg entfielen allein 16 Mrd € auf Disagien (siehe auch die Ausführungen „Zum starken Anstieg der Zinsausgaben des Bundes“). Ebenfalls deutlich zu Buche schlugen Mehrausgaben von 5½ Mrd € beim reformierten Bürgergeld.

Die Abrechnung der Schuldenbremse erweist sich als recht kompliziert. Geplant war, die Obergrenze im Kernhaushalt um 1,7 Mrd € zu überschreiten, indem für die Fluthilfezahlungen auf die Ausnahmeklausel zurückgegriffen wird. Im Ergebnis fiel auf der einen Seite aber nunmehr das Defizit 6,6 Mrd € geringer aus. Zudem ist die unter der Schuldenbremse erlaubte Nettokreditaufnahme um 1,5 Mrd € höher, weil eine um diesen Betrag höhere Konjunkturlast ermittelt wurde. 23

Auf der anderen Seite wurden 6,3 Mrd € weniger aus der Rücklage entnommen als veranschlagt, und die Münzeinnahmen blieben leicht unter den Ansätzen. Die Grenze der Schuldenbremse wurde damit im Ergebnis rechnerisch leicht unterschritten (um knapp 0,2 Mrd € beim Datenstand Mitte Januar). In der Abrechnung der Schuldenbremse wertet die Regierung die Zuführung an den Fluthilfefonds 2021 (Ist: knapp 1,4 Mrd €) aber als über die Ausnahmeklausel mit Notlagenkrediten finanziert. 24

Deswegen steigt auch der künftige Tilgungsbedarf für Notlagenkredite zusätzlich um diesen Betrag. Bereinigt um die so erfasste Zuführung an den Fluthilfefonds lag das Ergebnis nun um gut 1,5 Mrd € unter der Obergrenze, und dieser Betrag wird deswegen als Gutschrift auf dem Kontrollkonto geplant.

Die Extrahaushalte des Bundes 25 schlossen 2023 mit einem Defizit von 23 Mrd € ab (siehe untenstehendes Schaubild). Das Ergebnis war damit beachtliche 41 Mrd € günstiger als noch im Dezember 2023 geplant. Im Jahr 2022 hatte das Defizit bei 31 Mrd € gelegen.

– Der WSF-E verbuchte ein Defizit von fast 42 Mrd € und damit 11 Mrd € mehr als im Jahr 2022. Neben den Transfers insbesondere gemäß der Strom- sowie Gaspreisbremse schlugen Zinsausgaben von 2½ Mrd € zu Buche. Der Abschluss war gut 1½ Mrd € günstiger als im Nachtragshaushalt veranschlagt. Das Defizit finanzierte die Regierung mit weiteren Notlagenkrediten über die Ausnahmeklausel. Die ausstehende Tilgungslast aus Notlagenkrediten fällt wegen der ausgebuchten Rücklagen nun aber erheblich niedriger aus als Ende 2022. Gemessen am Wirtschaftsplan 2023 des WSF-E von damals floss nur ein Drittel der Ausgaben ab. Besonders umfangreich entlasteten niedrigere Vertragspreise der Versorgungsunternehmen bei den Ausgaben für die Preisbremsen. Zudem entfielen hohe geplante Kapitaleinlagen beim Gashandelsunternehmen Uniper. Ergänzende Energiepreishilfen spielten – abgesehen vom Krankenhaussektor – kaum eine Rolle. Der übrige WSF erzielte einen Überschuss von 15 Mrd € aus zurückgezahlten Hilfsdarlehen, nach einem Defizit von 13 Mrd € im Jahr 2022.

– Beim Klimafonds stand ein Defizit von 1½ Mrd € zu Buche, das aus der verbliebenen Rücklage finanziert wurde. Im Vorjahresvergleich verschlechterte sich das Ergebnis nur moderat, wenn man die im Jahr 2022 vereinnahmte Zuweisung des Kernhaushalts von 6 Mrd € herausrechnet. Gegenüber dem geplanten Defizit von 14 Mrd € entlasteten um 2½ Mrd € höhere Erlöse aus CO₂-Emissionszertifikaten. Weit gewichtiger war aber, dass erneut nur gut die Hälfte der veranschlagten Ausgaben abfloss.

– Überschüsse erzielten die Vorsorge-Sondervermögen für inflationsindexierte Bundeswertpapiere (4½ Mrd €) und Pensionen (3½ Mrd €). Beim Finanzmarktstabilisierungsfonds (SoFFin) stand ein Überschuss von 4½ Mrd € zu Buche, vor allem aus Darlehensrückzahlungen. 26

Für das laufende Jahr enthalten die Planungen für den Bund und seine Extrahaushalte ein Defizit von 101 Mrd € (siehe Tabelle „Wichtige Haushaltskennzahlen des Bundes“, Ziffer 21). 27

Davon entfallen 52 Mrd € auf die Extrahaushalte, darunter sehr weitgehend auf den Klimafonds und den Bundeswehrfonds. Der Klimafonds soll sein Defizit aus Rücklagen finanzieren, der Bundeswehrfonds läuft außerhalb der Schuldenbremse. Der Bund plant so, erstmals seit 2020 keine Notlagenkredite über die Ausnahmeklausel aufzunehmen. 28

Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts passte der Gesetzgeber den Haushaltsentwurf 2024 vom vergangenen Sommer stark an. Im Kernhaushalt beträgt das Defizit nun gut 49 Mrd €. Die Nettokreditaufnahme trifft damit – wie im Entwurf vom Sommer – genau die errechnete Obergrenze der Schuldenbremse. Das Defizit fällt allerdings um 31 Mrd € höher aus als ursprünglich geplant (siehe Tabelle „Wichtige Haushaltskennzahlen des Bundes“, Ziffer 3). Möglich machten dies mehrere Faktoren:

– Der Erwerb von zusätzlichem Finanzvermögen erlaubt eine um 16 Mrd € höhere Nettokreditaufnahme (ebenda, Ziffer 8). Darunter fallen ein Darlehen von 12 Mrd € für das Generationenkapital 29 und eine Kapitalzuführung von 4½ Mrd € an die Deutsche Bahn für das Schienennetz. 30  

– Zudem erlaubt die Konjunkturkomponente gemäß der Herbstprojektion eine knapp 5½ Mrd € höhere Nettokreditaufnahme (Ziffer 7).

– Weil das Haushaltsgesetz im neuen Jahr verabschiedet wurde, bezieht sich die Kreditgrenze auf das nominale BIP 2023. Anderenfalls wäre das niedrigere BIP von 2022 (letztes Jahr vor der Verabschiedung) zu verwenden gewesen. Die Obergrenze steigt so um 1 Mrd € (Ziffer 13).

– Darüber hinaus entnimmt der Bund mit zusätzlich 9 Mrd € fast den ganzen Restbestand der Rücklage. Hiervon entstammen 6½ Mrd € dem besser als geplanten Abschluss 2023 (Ziffer 5).

Gegenüber dem Ist 2023 sinkt das geplante Defizit des Kernhaushalts damit um 15 Mrd €. Das kreditfinanzierte Darlehen für das Generationenkapital erhöht dabei zwar das Haushaltsdefizit. Dafür entfällt ein Darlehen von 6½ Mrd € an den Internationalen Währungsfonds. Außerdem entfallen nachlaufende Pandemielasten des Jahres 2023. Die Zinsausgaben sinken zudem, weil um 12 Mrd € geringere Lasten aus Disagien und inflationsindexierten Bundeswertpapieren eingerechnet sind. Darüber hinaus verschiebt der Bund Ausgaben auf Extrahaushalte (nicht zuletzt Militärausgaben in den Bundeswehrfonds) und nutzt die Rücklage des Digitalisierungsfonds von 4 Mrd € im Kernhaushalt. Zudem kürzt er seine Zuschüsse an die Rentenversicherung um 1 Mrd €.

Der Bund hält gemäß seiner Rechnung die Schuldenbremse auch einschließlich Extrahaushalten ein. Kreditaufnahmen sind dort nur im Bundeswehrfonds veranschlagt (siehe Tabelle „Wichtige Haushaltskennzahlen des Bundes“, Ziffer 20), der außerhalb der Schuldenbremse steht. Die anderen Sondervermögen sollen ihre teils beträchtlichen Defizite aus ihren Rücklagen finanzieren. Dies betrifft insbesondere den Klimafonds (Ziffer 17.a). Die Regierung hat die betreffenden Rücklagen aber größtenteils nur bilden können, weil Kreditermächtigungen des Kernhaushalts übertragen wurden, als die Ausnahmeklausel gezogen war. Ökonomisch gesehen bestehen insoweit Parallelen zu den Rücklagen, die nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts auszubuchen waren. Die Bundesregierung sieht hier offenbar aber keinen rechtlichen Konflikt.

Insgesamt errechnet sich aus den finalisierten Planungen für das laufende Jahr ein Defizit der Extrahaushalte von 52 Mrd €. 31 Gegenüber dem Planungsstand vom Sommer besteht die wichtigste Änderung darin, dass der WSF-E zum Jahresende 2023 aufgelöst wurde. Die Energiepreisbremsen liefen zu diesem Zeitpunkt aus, und der Kernhaushalt übernahm die ausstehenden Lasten, insbesondere Zinsen. Bei den anderen beiden großen Sondervermögen sind wie im Sommer umfangreiche Defizite geplant.

– Für den Bundeswehrfonds sind 20 Mrd € veranschlagt. Wie schon im Sommer vorgesehen, soll der Fonds die meisten Beschaffungsausgaben aus dem Kernhaushalt übernehmen. Hinzugetreten sind Ersatzbeschaffungen von ½ Mrd € für Material, das die Bundeswehr an die Ukraine abgab.

– Für den Klimafonds ist ein Defizit von 29 Mrd € veranschlagt und damit lediglich ½ Mrd € weniger als im Sommer. Zwar kürzte der Gesetzgeber die Ausgaben deutlich stärker. Dem steht jedoch gegenüber, dass die im Sommer veranschlagte globale Mehreinnahme von 9½ Mrd € entfiel. Die nun um 5 € je Tonne stärkere Anhebung des Preises der nationalen CO₂-Zertifikate bringt dagegen nur Mehreinnahmen von 1½ Mrd €. Das Gerichtsurteil hatte die Rücklage des Fonds unmittelbar um 60 Mrd € verringert. Mit dem Abschluss 2023 wies die Regierung noch Rücklagen von 29 Mrd € aus. Diese sollen im laufenden Jahr fast vollständig verbraucht werden. Die mittelfristige Planung vom Sommer 2023 sah allerdings auch für 2025 noch ein Defizit von 28 Mrd € vor. Demnach besteht weiter beträchtlicher Anpassungsbedarf.

– Der weitaus kleinere Digitalisierungsfonds kehrt seine restliche Rücklage an den Kernhaushalt aus. Dadurch verzeichnet er ein Defizit von 4 Mrd €.

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Das Finanzergebnis der Kernhaushalte der Länder verschlechterte sich im vergangenen Jahr erheblich um 15 Mrd €: Da die Länder 2022 noch einen hohen Überschuss verzeichnet hatten, schlossen sie 2023 dennoch nur mit einem leichten Defizit ab. 33

Die Einnahmen sanken um 2 % (– 9 Mrd €). Dabei ging das Steueraufkommen um 1 % zurück. Die Länder belastete besonders, dass die ihnen zufließende Grunderwerbsteuer einbrach. Darüber hinaus lagen die Einnahmen von öffentlichen Verwaltungen um 8 % niedriger als im Vorjahr. Diese waren zuvor stark erhöht, weil der Bund Corona-Hilfen durch die Länderhaushalte leitete (v. a. Unternehmenstransfers). Die entsprechenden Ausgaben der Länder entfielen dann ebenfalls. Dennoch nahmen die Ausgaben insgesamt um 1 % (+ 5 Mrd €) zu. 34

Einschließlich ihrer Extrahaushalte könnten die Länder das vergangene Jahr in etwa ausgeglichen abgeschlossen haben (2022: Überschuss von 16 Mrd € 35 ). Daten zum Gesamtjahr liegen allerdings noch nicht vor. Nach drei Quartalen war das Ergebnis für Kern- und Extrahaushalte um 19 Mrd € ungünstiger als im Vorjahr.

Die Finanzlage der Länder könnte sich im laufenden Jahr verschlechtern. Die Steuern der Länder dürften zwar spürbar wachsen. Allerdings dürften die Ausgaben stärker zunehmen als die Einnahmen. Die Preisanstiege wirken sich immer noch breit aus. Der Tarifabschluss vom vergangenen Dezember erhöht mit vergleichbaren Anpassungen im Beamtenbereich die Personalausgaben kräftig. Zudem wollen die Länder weiter Personal aufbauen. Die Zuweisungen an die Kommunen dürften dagegen langsamer wachsen – sie folgen insbesondere den schwachen Steuern des Vorjahres.

Viele Länder nutzten während der Pandemie Notlagenkredite, um Reserven für Ausgaben in Folgejahren zu bilden. Offizielle Übersichten zu deren Umfang sind nicht verfügbar. Die Bundesbank erstellte Hilfsrechnungen für den Stand zum Jahresende 2022. 36 Im Jahr 2023 planten einzelne Länder noch bis zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom November, zusätzliche Reserven zu bilden. Rechnet man diese ein, könnten die Reserven aus Notlagenkrediten zu diesem Zeitpunkt bei etwa 30 Mrd € gelegen haben.

Das Urteil besagt, dass Notlagenkredite nicht überjährig eingesetzt werden können. Dies bedeutet, dass die Länder ihre Planungen anpassen müssen, soweit sie darin solche Reserven einsetzen. So stellten etwa Brandenburg, Bremen, das Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein nach dem Urteil erneut Notlagen fest und begründeten damit Notlagenkredite. Diese betreffen meist auch das Jahr 2024. Ein anderer Weg ist, notlagenkreditfinanzierte Reserven aufzulösen. So löste Mecklenburg-Vorpommern ein Sondervermögen auf, das es zuvor mit Notlagenkrediten befüllt hatte. Auch in weiteren Ländern dürften Anpassungen folgen.

Die gesetzliche Rentenversicherung erzielte im Jahr 2023 einen Überschuss von 1 Mrd € (vorläufige Daten). Dieser fiel 2½ Mrd € geringer aus als im Vorjahr. Mit dem Überschuss nahm die Nachhaltigkeitsrücklage zum Jahresende 2023 auf 45 Mrd € zu. Sie liegt damit knapp 40 Mrd € über dem gesetzlichen Minimum.

Die Gesamteinnahmen stiegen um 5 %. Mit 5½ % wuchsen die Beitragseingänge etwas stärker, obwohl in großem Umfang abgabenfreie Inflationsausgleichsprämien gezahlt wurden. Etwas kräftiger als die Einnahmen wuchsen die Ausgaben mit 5½%. Dabei stiegen die Renten im Jahresdurchschnitt um 5 %. 37 Die Rentenzahl nahm weiterhin nur moderat zu.

Im laufenden Jahr dürfte sich die Finanzlage kaum ändern. Die Ausgaben steigen wohl ähnlich wie im Vorjahr. Bis zur Jahresmitte schlägt dabei die deutliche Rentenanpassung von Mitte 2023 zu Buche (bundesdurchschnittlich gut 4½ %). Gemäß Rentenversicherungsbericht 2023 könnten die Renten zur Jahresmitte 2024 mit 3½% schwächer zunehmen. Die Rentenzahl soll demnach aber etwas stärker zulegen als im Vorjahr. Ausgabensteigernd wirkt zudem, dass Personen ab Jahresmitte pauschale Zuschläge erhalten sollen, deren Erwerbsminderungsrente zwischen 2001 und 2018 begann (fast 1½ Mrd €).

Die Beitragseinnahmen dürften kräftig wachsen. So sind relativ hohe Entgeltanhebungen angelegt, und abgabenfreie Inflationsausgleichsprämien dürften etwas an Bedeutung verlieren. Die Bundesmittel sind weitgehend an die Entgeltentwicklung 2022 gebunden und würden im laufenden Jahr um etwa 5 % zunehmen. Jedoch kürzt der Bund diese Mittel um gut 1 Mrd €, um den Bundeshaushalt zu entlasten. 38

Die Finanzierung der Rentenversicherung sollte transparent und nachvollziehbar sein. Hierzu wäre es empfehlenswert, Bundesmittel regelgebunden und nicht abhängig von der aktuellen Haushaltslage des Bundes zu leisten. 39 Der Bund sollte vielmehr Leistungen benennen und quantifizieren, die er als nicht beitragsbezogen einstuft. Diese wären aus Bundesmitteln zu finanzieren. Darüber hinausgehende Bundesmittel zur allgemeinen Stabilisierung der Rentenversicherung würden dann klar erkennbar.

Ab Mitte der 2020er Jahre steigt der demografisch bedingte Finanzierungsdruck für die Rentenversicherung deutlich. Dies macht nicht zuletzt der Rentenversicherungsbericht der Bundesregierung von Ende 2023 deutlich. Demnach springt der Beitragssatz im Jahr 2029 auf 19,9 % und steigt bis zum Ende der Simulation im Jahr 2037 weiter auf 21,1 %. Derzeit liegt er bei 18,6 %. Für die Ausgabenseite ist das Versorgungsniveau eine zentrale Größe. Dieses bleibt bis 2025 stabil bei 48 %. Gemäß derzeitiger Rechtslage läuft die Haltelinie von 48 % Ende 2025 aus. Das Versorgungsniveau sinkt anschließend deutlich auf 45 % im Jahr 2037.

Allerdings hat die Bundesregierung angekündigt, die Haltelinie für das Versorgungsniveau bis zum Jahr 2039 zu verlängern. 40 Dadurch würde der Finanzierungsdruck für die Rentenversicherung deutlich zunehmen: Der Beitragssatz dürfte bis 2040 fast 2 Prozentpunkte stärker steigen. Der Bundeshaushalt geriete durch die daran gebundenen höheren Bundesmittel zusätzlich unter Druck. Das von der Bundesregierung ebenfalls geplante Generationenkapital dürfte daran wenig ändern. 41

Die Bundesagentur für Arbeit (BA) erzielte im Jahr 2023 einen Überschuss von 3 Mrd €. 42 Gegenüber dem Vorjahr verbesserte sich das Ergebnis damit um gut 2½ Mrd €. Dies lag maßgeblich daran, dass der Bundesgesetzgeber den Beitragssatz zur Arbeitslosenversicherung zu Jahresbeginn um 0,2 Prozentpunkte auf 2,6 % angehoben hatte. Daraus ergaben sich Mehreinnahmen von fast 3 Mrd €. Im beitragsfinanzierten Kernhaushalt entstand ein Überschuss von 3½ Mrd €. Daraus tilgte die BA ein Bundesdarlehen aus dem Jahr 2022 von ½ Mrd € und stellte den Rest in ihre freie Rücklage. Diese hatte sie in der Coronakrise aufgebraucht. Bei den umlagefinanzierten Leistungsbereichen Insolvenzgeld und Winterbeschäftigungshilfen entstand 2023 zusammen ein Defizit von ½ Mrd €. Deren Rücklagen lagen zum Jahresende bei knapp 3 Mrd €.

Die Einnahmen der BA stiegen sehr kräftig um 12 %. Dabei legten die Beitragseinnahmen noch etwas stärker um 14 % zu. Davon entfielen knapp 9 Prozentpunkte auf den höheren Beitragssatz. Den Zuwachs der Gesamteinnahmen dämpfte spürbar, dass der Satz der Insolvenzgeldumlage um ein Drittel auf 0,06 % sank.

Die Ausgaben lagen mit + 4½% deutlich höher als im Vorjahr. Die Ausgaben für Arbeitslosengeld stiegen um 13 %. Die rückläufigen Aufwendungen für Kurzarbeit (– 74 %) kompensierten diesen Anstieg zwar weitgehend. Allerdings wuchsen die Aufwendungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik mit 7 %. Das Insolvenzgeld legte stark um ½ Mrd € zu, ausgehend von einem vergleichsweise niedrigen Niveau im Vorjahr. Ihrem Versorgungsfonds führte die BA wieder ½ Mrd € zu. Diese Zuführungen waren in den Jahren 2020 bis 2022 ausgesetzt.

Im laufenden Jahr erwartet die BA, dass sich ihre Finanzlage etwas verschlechtert: Sie rechnet mit einem Überschuss von 2 Mrd € im operativen Bereich. Die geplanten Einnahmen liegen um 5½% über dem Jahresergebnis 2023. Auf der Ausgabenseite sollen die Aufwendungen um insgesamt 9 % gegenüber dem Vorjahresergebnis zulegen: Das gewichtige Arbeitslosengeld nimmt demnach um 5½% zu. Zudem setzt die BA die Ausgaben für die aktive Arbeitsmarktpolitik erheblich höher an (+ 20 % bzw. +1½ Mrd €). Hinzu kommt, dass die BA dem Versorgungsfonds rund ½ Mrd € mehr Mittel zuführt. 43

Aus heutiger Sicht scheint der geplante Überschuss der BA plausibel. Die gesamtwirtschaftliche Schwächephase dürfte nun etwas länger anhalten. Damit ist auch eine etwas ungünstigere Entwicklung am Arbeitsmarkt zu erwarten als im Herbst 2023 unterstellt. Dies belastet die BA gegenüber den Planungen. Allerdings setzt die BA traditionell die Aufwendungen für die aktive Arbeitsmarktpolitik recht großzügig an, sodass das Planergebnis erreichbar bleiben sollte.